大成研究 宋云锋等：新机遇：公共数据资源走向市场化运营

  2025年1月8日，国家发改委、国家数据局公布《公共数据资源登记管理暂行办法》（发改数据规〔2025〕26号）（以下简称《登记暂行办法》）、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（发改数据规〔2025〕27号）（以下简称《运营实施规范》）、《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（发改价格〔2025〕65号）（以下简称《价格形成机制》）三份政策文件（以下合称三份文件），施行日期为3月1日。

  三份文件是落实《中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》要求的重要举措，针对授权运营相关活动进行规范。其中，《登记暂行办法》明确了公共数据资源登记的基础要求，形成全国一体化的公共数据资源登记体系，为建立公共数据资源底账、提高公共数据资源可用性奠定基础。《运营实施规范》着眼建立国家层面统一的制度环境，明确授权运营应把握的主要原则和实施路径，是推动公共数据资源价值有序释放的重要保障，为规范化开展公共数据资源授权运营提供指引。《价格形成机制》基于公共数据资源授权运营机制的特点，旨在通过建立符合公共数据要素特性的价格形成机制，更好促进公共数据资源运营机构（以下简称“运营机构”）健康规范发展。至此，公共数据资源开发利用“1＋3”政策体系初步构建完成，有助于进一步激发供数动力和用数活力，更好地发挥公共数据资源在数据要素市场化配置改革中的先导作用，引领带动全社会数据资源融合应用，赋能经济社会高水平质量的发展。[1]

  三份文件的发布施行，标志着数据在做好安全的基础上进入到了资产资源经营交易的新阶段，为市场注入了新资源、为主体带来了新机遇。

  相关报告数据显示[2]，企业数据资源开发利用提速。活跃数据总量同比提升22.73%，活跃数据总量占存储数据总量的比重为62.04%。公共数据资源开发利用步伐明显加快。政务数据共享持续深化，共享枢纽平台累计支撑调用超5400亿次，有力支撑“高效办成一件事”改革。全国地市级以上地方公共数据开放平台数量增长7.5%，开放的数据量增长7.1%。国家公共数据资源开发利用“1+3”政策文件发布后，各省（区、市）、计划单列市中，超六成启动授权运营工作。其中，市级政府部门公共数据授权运营数据量为省级政府部门的2.53倍，公共数据资源供给不断扩大。

  结合2024年12月20日国家数据局、中央网信办、工业与信息化部、公安部、国务院国资委发布的《关于促进企业数据资源开发利用的意见》（国数资源〔2024〕125号）（以下简称《企业数据利用意见》），以及财政部印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号）（以下简称《财会11号文》），目前市场上可经营、交易的数据资源分为公共数据资源、企业数据资源。

  公共数据资源。根据《登记暂行办法》，公共数据资源是指各级党政机关、企业和事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有使用价值的数据集合。《运营实施规范》《价格形成机制》规定，公共数据资源实行授权运营，合乎条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。各方应在实施方案、授权运营协议内容中明确收益分配机制。授权运营应保护各参与方的合法权益。中央党群机关、县级以上各级地方党委持有的公共数据资源开展授权运营，参照本规范执行。供水、供气、供热、供电、公共交通等公用企业持有的公共数据资源的开发利用，可参考本规范有关程序要求授权使用。

  与公共数据资源相对应的企业数据资源，虽然《企业数据利用意见》未明确定义概念，但从其文件内容上可归纳为，企业在生产经营过程中形成或合法获取、持有的数据，是公司发展的重要资源。企业依法享有法律和法规规定的、民商事合同或行政协议约定的各类数据权益。《企业数据利用意见》明确宣示，政府和政策支持企业依法依规对其合法获取、持有的数据来进行开发利用、流通交易，保护其经营收益等合法权益。企业有权依法或依合同约定，自主或委托别人基于其合法获取、持有的数据开发数据产品或提供数据服务。鼓励企业采取共享开放、交换交易、资源置换等多种方式流通数据，促进数据产品和服务创新开发、高效流通和价值复用。“财会11号文”明确了企业数据资源会计处理的规则。

  1. 数据资源登记主体。《登记暂行办法》从公共数据资源取得方式角度分为两类，即直接持有或管理公共数据资源的单位，以及依法依规对授权范围的公共数据资源进行开发运营的法人组织。从《运行实施规范》对公共数据资源定义看，前述主体按照性质分别为党政机关、事业单位、企业单位。

  2. 公共数据资源各参与方。根据《运行实施规范》，公共数据资源授权运营的各参与方包括授权机构、实施机构、运营机构。授权机构为持有公共数据资源的县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门；实施机构为由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织并且开展授权运营活动的单位；运营机构为按照规范程序取得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

  3. 企业数据各参与方。《企业数据利用意见》规定，推动企业数据持有权、使用权、经营权等分置运行；企业有权依法或依合同约定，自主或委托别人基于其合法获取、持有的数据开发数据产品或提供数据服务。前述规定表明，企业数据资源能自行运营直接向其他主体提供服务，也可以授权他人使用、授权他人运营。

  1. 编制实施方案。县级以上地方各级数据管理部门、国家行业主管部门数据管理机构应牵头组织编制或指导本地区、本部门各类实施机构编制公共数据资源授权运营实施方案。实施方案应兼顾经济和社会效益，确保可实施可落地。

  实施方案应包括如下基本内容：（一）授权运营名称；（二）授权运营的必要性和可行性论证；（三）运营机构的选择条件，包括资金、管理、技术、服务、安全能力等；（四）授权运营模式，包括整体授权、分领域授权或依场景授权等；（五）授权运营的数据资源范围、数据资源目录、数据更新频率及数据质量情况等；（六）授权运营期限、建设内容、技术保障、实施进度、评价标准、退出机制、资产管理等；（七）拟提供的公共数据产品和服务清单，应包括支持公共治理、公益事业和产业高质量发展、行业发展两大类，以及预期产品和服务形式等；（八）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算机制、收益分配机制等；（九）数据安全、个人隐私信息保护的方法和应急处置措施；（十）实施机构、运营机构及相关参与方权利义务；（十一）授权运营的监督管理及考核评价要求；（十二）应当明确的其他事项。

  2. 选择运营机构。实施机构应该依据审定同意后的实施方案，按照法律和法规要求，以公开对外招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式选择运营机构。招标、采购、谈判文件有关授权运营协议内容应充分征求各方意见。运营机构应具备数据资源加工、运营所需的管理和技术服务能力，经营状况和信用状况良好，符合国家数据安全保护要求。

  3. “三重一大”决策。公共数据资源授权运营实施方案应按照“三重一大”决策机制要求，审议通过后实施。县级以上地方各级数据管理部门应负责或协助将本地区实施方案报请本级人民政府审议；国家行业主管部门数据管理机构应负责或协助将本部门实施方案报请本部门的部（委、局）务会审议。实施机构应独立或会同本级有关业务主管部门，经实施机构“三重一大”决策机制审议通过后，与依法选定的运营机构签订公共数据资源授权运营协议。即实施方案和运营协议均应经过“三重一大”决策机制审议。

  （一）授权运营的公共数据资源范围及数据资源目录；（二）运营期限，原则上最长不超过5年；（三）拟提供的公共数据产品和服务清单及其技术标准、安全审核要求、业务规范性审核要求；（四）公共数据资源授权运营工作的技术支撑平台；（五）资产权属，包括软硬件设备、公共数据产品和服务的权属；（六）授权运营情况信息公开披露要求，运营机构不得直接或间接参与再开发要求；（七）运营机构授权范围内经营成本和收入等核算要求、收益分配机制；（八）数据安全、个人隐私信息保护要求和风险监测、应急处置措施；（九）运营成效评价，续约或退出机制；（十）违约责任；（十一）争议解决方式；（十二）协议变更、终止条件；（十三）需要明确的其他事项。

  1. 免费或收费。授权主体指导运营机构建立各类应用场景下可提供的数据产品和服务项目清单，对用于公共治理、公益事业的，免费提供；用于产业高质量发展、行业发展的，可收取公共数据运营服务费。

  2. 政府指导价。公共数据运营服务费实行政府指导价管理，其中，国家数据管理部门设立或指定登记机构登记的数据产品和服务，按程序纳入中央定价目录；地方数据管理部门设立或指定登记机构登记的，按程序纳入地方定价目录，原则上由省级发展改革部门会同数据管理等部门制定收费标准，确有必要的，可授权地级及以上人民政府制定。

  3. 最高和上限。制定公共数据运营服务费标准，由发展改革部门会同数据管理部门核定运营机构最高准许收入；在最高准许收入范围内，由授权主体制定各种类型的产品和服务的上限收费标准，并书面报告发展改革部门、数据管理部门；发展改革部门会同数据管理部门按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定最高准许收入。运营机构在不高于上限收费标准的范围内，确定具体收费标准。授权主体应统筹考虑不同应用场景下各种类型的产品和服务的数据、算力、存储等资源使用，人力资源投入，以及销售规模等因素制定上限收费标准。具体可按产品数量、服务次数、服务时间、数据调用量等形式收费。

  4. 评估与调整。发展改革部门会同数据管理部门对运营机构最高准许收入等情况开展定期评估，及时作出调整完善有关政策。评估周期原则上不超过3年。上一周期内实际收入超过最高准许收入的部分，在核定下一周期最高准许收入时予以扣减，超出较多的，可在不同周期平滑处理。在评估周期内，授权主体每年根据运营机构实际收入、销售规模等情况，指导其合理调整收费标准。当年实际收入偏离最高准许收入10%及以下的，由授权主体指导运营机构调整具体收费标准；超过10%的，由授权主体调整上限收费标准。

  最高准许收入包括经营成本、准许利润和税金。准许利润按照经营成本乘以准许利润率确定。准许利润率按成本调查前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点确定，具体由有定价权限的发展改革部门会同数据管理部门明确。

  遵守法律和法规。县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在落实数据分类分级保护制度要求，不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业机密和个人隐私、个人隐私信息权益等合法权益前提下，纳入授权运营范围。

  征得共享同意。以政务数据共享方式获得的别的地方或部门的公共数据，用于授权运营的，应征得共享数据提供单位同意。

  不得从事垄断。开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为。

  不得自营。运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。

  按规登记资源。实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求做登记。

  信息披露监督。实施机构应按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督。运营机构应公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。运营机构应加强公共数据产品和服务相关的成本、收入和支出的内部管理，对公共数据产品和服务相关的财务收支按照现有财务管理制度来管理，依法接受监督。

  登记机构违规。登记机构在登记过程中有下列行为的，由数据管理部门采取约谈、现场指导或取消登记机构资格等管理措施：（一）开展虚假登记；（二）擅自篡改、伪造登记结果；（三）私自泄露登记信息或利用登记信息不当获利；（四）履职不当或拒不履职的情况；（五）其他违反法律和法规的情况。

  登记主体违规。登记主体有下列行为的，经核实认定后由登记机构撤销登记：（一）隐瞒事实、弄虚作假或提供虚假登记材料；（二）擅自篡改、伪造登记结果；（三）非法使用或利用登记结果不当获利；（四）其他违反法律和法规的情况。

  相关主体违法。登记机构、登记主体存在违反有关法律行为的，依法承担相关责任；构成犯罪的，依照法律来追究刑事责任。

  [1]国家发展改革委、国家数据局有关负责就公共数据资源三份政策文件答记者问，发布时间：2025/01/20，来源：国家数据局

  [2]《全国数据资源调查报告（2024年）》，发布时间：2024/04/29，来源：国家数据局

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